Los Acuerdos que fueron Pactos

Políticamente la construcción de bases por extranjeros solo era posible si eran para uso conjunto con España. En sus comentarios personales, Aline había advertido a los negociadores de que sería indispensable que se manejaran con la máxima prudencia para no herir el orgullo español y de que debían evitar cualquier interpretación que pudiera considerarse una merma de la soberanía o la dignidad de España.

«España es de interés estratégico para la seguridad de Estados Unidos debido a su posición geográfica, que la convierte en una base potencial para operaciones en el área del Mediterráneo occidental, y de interés político por la actual resistencia del pueblo español a la penetración comunista»: informe secreto de 100 páginas de la CIA, fechado el 15 de noviembre de 1948 y titulado simplemente SPAIN, en el que seguramente Aline y sus amigos de la fiesta tuvieron algo que ver. En él se traza la política exterior estadounidense de los siguientes veinticinco años y se expresa el deseo de un futuro en el que el régimen de Franco haya sido eliminado, «por causas naturales o sobrevenidas», y en el que «la representación comunista en el régimen que le suceda sea limitada o inexistente», mientras que se mantiene que la URSS preferiría «la permanencia de Franco y el aislamiento permanente de España respecto a cualquier fuente de ayuda exterior hasta que las condiciones internas estén maduras para la revolución». La opción de un régimen sin comunistas en España será la postura que mantendrá EE. UU. al menos hasta la transición democrática.

Se inició el deshielo. En septiembre de 1949, atracaron los primeros barcos estadounidenses en El Ferrol, y su comandante, el almirante Richard L. Conolly, visitó a Franco en el Pazo de Meirás. En 1950, Truman, hasta entonces contrario a Franco, reconoció oficialmente a su gobierno, y en julio de 1952, el almirante Forrest P. Sherman visitó al «Caudillo» para acordar las negociaciones previas a los pactos bilaterales de 1953.

Antes de comenzar las negociaciones con los españoles, los estadounidenses tuvieron que superar su crisis interna al respecto. Por un lado, estaban los intereses militares y, por otro, los diplomáticos. Había que partir de la postura británica y francesa de no admitir a España en la OTAN, postura mantenida tanto por Truman como por Eisenhower, y que constituía el límite político a cualquier necesidad militar estadounidense en España. En este punto, el Estado Mayor Conjunto planteó la posibilidad de crear un programa de bases aéreas en España que no superara a los programas existentes en Europa para los demás países. En el fondo, se trataba de que no hubiera nadie más a quien repartir la ayuda militar estadounidense, y menos aún si se focalizaba en el nuevo competidor español, dentro o fuera de la OTAN. La oposición política contra Franco proporcionaba cierta justificación, pero era evidente que no toda. Los liberales estadounidenses y los sindicatos se opusieron a cualquier posibilidad de acuerdo con España. «La ayuda económica que eventualmente se negociaría se limitaría al único objetivo de apoyar el programa militar; no se intentaría ayudar a España, sino evitar que el subdesarrollo español tuviera un impacto negativo sobre las previsiones militares norteamericanas», otro límite que parecía claro. En marzo de 1952, los departamentos de Defensa y de Estado firmaron un Interdepartmental Policy Statement, un acuerdo interno secreto que sirvió de base para la negociación con los españoles. A mediados de abril, el general Kissner, como negociador militar, y Train, como negociador económico, llegaron a Madrid.

Franco se lo pidió a Carrero: el negociador tenía que ser monárquico. El general Juan Vigón era monárquico. El almirante, que deseaba salir a fumar, le respondió rápidamente:

—Vigón. Habla inglés y todo lo que suena a bomba atómica le gusta. No deja de ser el presidente de la Junta de Energía Nuclear.

El organismo se creó en 1951, aunque Franco dijo que, si no había dinero para comer, difícilmente lo habría para bombas atómicas. Vigón respondió que los científicos españoles ya pasaban hambre antes de la guerra. Tras la guerra civil, un acuerdo informal permitió a los italianos obtener uranio español a cambio de formar a nuestros científicos en Italia.

Ahora necesitaremos un católico. Los equilibrios políticos de Franco, dando y quitando entre unas familias y otras, eran proverbiales.

—Martín Artajo era una buena elección. Primero consiguió un concordato con la Santa Sede y luego los acuerdos con los americanos.

Aline recibió y agasajó a las delegaciones negociadoras, introduciéndolas en la sociedad madrileña y en la colonia americana. Les dio buenos consejos y se lo hizo pasar bien en una primavera que prometía.

A las dos semanas surgió un problema. El general Kissner le planteó sinceramente, «por error», al general Vigón las pretensiones reales del Estado Mayor Conjunto, bloqueadas por el Departamento de Estado, y no solo las necesidades consensuadas con Defensa. El Departamento de Estado puso el grito en el cielo, se interrumpieron las negociaciones y los españoles se sorprendieron. Era evidente que la dictadura de Franco era militar y que entre militares se negociaba de otra manera. Los militares británicos estaban celosos por la pérdida de hegemonía en el Mediterráneo, con una base a tiro de piedra de Gibraltar y la pérdida del mercado de armas español, que pasaría a un proveedor norteamericano. Los militares franceses veían una jugada de repliegue detrás de los Pirineos en caso de un ataque fulminante soviético, dejando a Francia a su suerte hasta poder intentar la reconquista: «Todo reaseguro de la seguridad occidental detrás de los Pirineos es peligroso para Francia». De Gaulle era general.

A medida que avanzaban las conversaciones en los meses posteriores, los negociadores comenzaron a mostrarse «proespañoles» en sus informes y recomendaciones, dejando en un segundo plano las bases del Interdepartmental Policy Statement. Por otra parte, los españoles subían permanentemente su apuesta, ahora escudándose en que los soviéticos tendrían una razón adicional para atacarles directamente si había fuerzas estadounidenses en España, lo que reforzaba su posición de tener un ejército propio capaz de defenderse. En junio, la ayuda ofrecida se había incrementado en 25 o 30 millones de dólares anuales, aunque seguía estando lejos de las pretensiones españolas. Se avanzó en el tema de la construcción de las bases, dejando aparcado el tema de su uso conjunto.

En una recepción en la embajada estadounidense con motivo del 4 de julio, el embajador le comentó a Aline que, según él, la situación era la siguiente:

—España no está ni remotamente tan ansiosa de recibir nuestra ayuda como estamos nosotros de darla a cambio de obtener otra cosa. Pero sería un error creer que su gobierno tiene alguna objeción sustancial a colaborar con nosotros. Su generosa disposición a cooperar con nuestras necesidades de evacuación europea, sin exigir nada a cambio, lo demostraría ampliamente si hiciera falta una prueba. No obstante, dada la naturaleza de las concesiones que estamos pidiendo, el Gobierno debe tener una contrapartida suficientemente significativa como para neutralizar la oposición local. El problema actual es encontrar alguna fórmula para el acuerdo de bases militares que satisfaga los requisitos españoles sin ir más allá de lo que esas bases valen para nosotros.

—Querido embajador, debe reflexionarse sobre la pretensión española de que, si se les pide que se comporten como nuestros aliados, deben recibir un trato como tales.  Una medida de atención a su orgullo vale muchos dólares.

Aline siempre concluía sus informes con esta frase.

En su informe de principios de agosto, antes de salir de vacaciones de verano a Marbella, el embajador quiso tenerlo en cuenta, lo que le valió la reprimenda del Departamento de Estado, que tenía constancia de que todos los negociadores estadounidenses, fueran políticos, militares o economistas, eran ya abiertamente proespañoles: «Los españoles buscaban un resultado tanto material como simbólico. Existe un resentimiento generalizado por el boicot diplomático que España ha sufrido y por la percepción de que Estados Unidos no trata a España como a otras naciones occidentales. Lo que busca el Gobierno español no es una reversión pública de esta política, sino que se trate al país como a un socio en la defensa común, en vez de como a un paria del que se venden las instalaciones. En verdad, “orgullo” es una palabra demasiado débil, porque lo que está en juego no es ni más ni menos que una lesión a la dignidad nacional».

Los negociadores económicos resumían su informe estival con lo siguiente: «Washington debe redefinir sus objetivos frente a España. Cualquier gobierno al que se le exigiera la cesión del derecho a establecer bases militares exigiría una contrapartida que representara una evaluación razonable de los privilegios que se conceden, a la vez que exigiría un trato igual al que se otorga a otras naciones con arreglos similares con Estados Unidos. Las limitaciones de nuestro enfoque son claramente inaceptables para el Gobierno de España y, en mi opinión, también lo serían para el pueblo español».

A la vuelta de las vacaciones, en septiembre, el general Kissner lo resumió de manera más cruda. «Nuestra asistencia inicial ha de ser de unos 440 millones de dólares en cuatro o cinco años; o lo aceptamos o nos retiramos y no perdemos más el tiempo».

El embajador quedó con Aline en el Club de Tiro de Pichón de La Moraleja, una construcción sólida con el típico estilo de los hotelitos de la sierra madrileña. Quería saber qué impresiones tenían sus amigos españoles de las negociaciones. Había pasado todo el verano con ellos, incluso en su finca de Extremadura, y quería saber qué impresión tenían de las negociaciones. También quería saber por qué los negociadores estadounidenses habían llegado a las mismas conclusiones que él, después de pasar unos meses en España.

—Mi impresión es que hay mucha más flexibilidad en las mentes españolas de la que están dispuestos a mostrar debido a las exigencias de la negociación.  Los estadounidenses debemos mostrar cierta flexibilidad para estar a la altura de la suya, pero debo confesar que tengo menos confianza en nuestra disposición a modificar nuestra posición que en su voluntad de encontrarse con nosotros a mitad de camino.

—Soy plenamente consciente de que, si vamos a suministrar equipos militares a España, debemos revocar las garantías dadas hasta ahora a los británicos y, quizás, a otros miembros de la OTAN. Pero es inevitable ahora que conocemos mejor la actitud de los españoles, si queremos tener éxito en nuestras negociaciones aquí.

—La postura del Departamento de Estado le había parecido bastante obvia a Aline, así que no le descubrió ningún secreto.

—Si estamos dispuestos a reconocer que estamos tratando a España como a un igual y que, en la medida de lo posible, estamos dispuestos a ayudarla con equipos bélicos, creo que la puerta estará abierta para que acepten cualquier limitación necesaria en virtud de las disponibilidades de fondos en uno u otro año fiscal; esto es un detalle para ellos.

Los negociadores esperaron hasta el día de Acción de Gracias, confiando en recibir nuevas instrucciones desde Washington, cosa que no sucedió hasta que Artajo recibió un memorándum que reconocía por escrito que ambos países eran socios en defensa, pero que limitaba la ayuda a 125 millones de dólares. Artajo insistió en el argumento de la amenaza soviética surgida a raíz del acuerdo y señaló que el equipamiento de la fuerza aérea y la industria de defensa eran objetivos prioritarios para la defensa española, y que los 125 millones eran claramente insuficientes. Al finalizar el año, el general Vigón presentó a Kissner un borrador del pacto de defensa que condicionaba y limitaba el uso de las bases militares por parte de Estados Unidos. El momento en que los estadounidenses podrían hacer uso de ellas llegaría solo cuando se hubieran alcanzado los requisitos militares mínimos de España mediante el abastecimiento estadounidense. Además, en caso de guerra, la utilización de las bases debería ser sometida a consultas previas entre ambos gobiernos. La justificación fue que la propuesta norteamericana era un pacto militar concreto para una de las partes y una declaración política benévola con contenidos militares imprecisos para la otra.

El cambio en la presidencia de Estados Unidos debería haber supuesto algún cambio, pero no fue así. Se supone que la antipatía hacia el régimen de Franco y las necesidades eran las mismas en ambos presidentes. Los burócratas y los militares siguieron en sus puestos.  Si hubo una disposición más favorable a un acuerdo que a un viraje ideológico emergido de las diferencias entre dos administraciones, el cambio debe atribuirse a una evolución en las percepciones sobre el valor del aporte español potencial y a la experiencia adquirida respecto a la firmeza que mostraron los negociadores peninsulares. Los estadounidenses intentaron presionar con la pérdida del dinero asignado presupuestariamente en el año fiscal, pero los españoles contestaron que no tenían prisa: «Si había dinero desaprovechado, sería dinero perdido para la defensa de Occidente, cosa muy seria que no sería responsabilidad de nuestro Gobierno». La respuesta al general Vigón incluía no incluía una mejora sino «una peora»: esta contrapropuesta implicaba una concesión menor por parte de los estadounidenses. En lugar de afirmar que Estados Unidos «proveería las necesidades mínimas para la defensa del territorio español», como pretendían los peninsulares, se estableció que ese país «tenía la intención de proveer tal asistencia». Aducían la necesidad de someterse siempre a la Ley de Presupuestos dictada por el Congreso año tras año. Respecto a la propuesta española de condicionar el uso de las bases militares, la contrapropuesta estadounidense sugería que, en caso de agresión comunista, este país informaría inmediatamente al gobierno español sobre su uso. Sin embargo, si los estadounidenses querían utilizar las bases para un propósito distinto al de hacer frente a una agresión comunista, toda decisión estaría condicionada a consultas previas con el Gobierno español.

Por otro lado, el Departamento del Tesoro se unió a los otros dos en la negociación y les instó a ahorrar. Los negociadores españoles afirmaron que decidiesen si necesitaban o no las bases, ya que los mínimos ya estaban negociados y eran irrenunciables. Ahora se trataba de decidir a quién se le quitaba el dinero. De momento, la Fuerza Aérea confirmó que estaba dispuesta a detraer la construcción de sus bases de su presupuesto. El Consejo Nacional de Seguridad recomendó seguir adelante con las negociaciones y gastar unos 465 millones de dólares entre los años fiscales 1954 y 1957, de los cuales 210 millones de dólares serían para 1954, y se transferirían 125 millones de dólares del ejercicio vencido, más unos 85 millones de dólares adicionales. Estaba claro que España era estratégicamente valiosa porque daría profundidad a la defensa de Occidente. Sus fuerzas militares, adecuadamente equipadas, podrían contribuir significativamente a un ejército europeo. Además, España podría servir de refugio en caso de que hubiera que evacuar a la población civil. En la reunión del Consejo, el secretario de Defensa aclaró que el gasto total real sería de 800 millones de dólares, a los que habría que sumar los costes de mantener operativas las bases una vez construidas. Eisenhower preguntó si se mantendrían las bases en Gran Bretaña y Marruecos; la Fuerza Aérea no tenía intención de recortar por ahí. El presidente también preguntó si se mantendría la inversión inicial durante años y cuáles serían las compensaciones presupuestarias de unos y otros para contentar al Departamento del Tesoro: si se iban a gastar 800 millones de dólares del Departamento de Defensa, quería saber en qué se iban a ahorrar. Nunca obtuvo respuesta.

Una vez tomada la decisión de cerrar el acuerdo en mayo, los negociadores se dedicaron a los procedimientos de cierre hasta septiembre, cuando, después de otro maravilloso verano en España, se firmaron los pactos. A pesar del interés español por formalizarlos como acuerdos, esto habría hecho necesaria su ratificación por el Senado norteamericano, con su consiguiente politización y retraso.